解读:轨道交通土地管理办法出台 2017年起实施

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    青岛新闻网11月23日讯 为推动轨道交通沿线土地资源开发利用的管理工作，青岛市政府于日前审议通过了《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》，并将于2017年1月1日正式实施。《办法》规定轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200米区域内为轨道交通土地开发利用核心区，200米至规划控制的1000米区域范围内为土地开发特定区。

    根据我市地铁线网规划，我市轨道交通远期线网共规划838公里。城市轨道交通的行业属性和经济特点决定了建设资金与建设进度、运营收益与运营损耗间的内生矛盾。因此，在现行体制下构建并通过政府立法形式固定轨道交通盈利模式，将轨道交通带来的沿线土地增值、沿线物业增值、商业集聚效应等外部化的产出效益还原为轨道交通经营单位的内部效益，形成“地铁建设+效益返还”的良性循环，不仅需要依托完善的市场机制，更为重要地是需要通过政府引导和政策支持，实现轨道交通可持续发展的目标。因此，制定《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》（以下简称《办法》）对支持我市轨道交通建设可持续发展是十分必要的。

    去年9月，《青岛市轨道交通条例》（以下简称《条例》）正式实施，《条例》赋予了轨道交通经营单位综合开发职能。为落实《条例》规定，推动沿线土地资源开发利用的管理工作，市有关部门积极开展工作，决定以政府规章形式出台相关制度。

    据了解，《办法》共26条，主要对土地开发原则、土地规划控制范围、土地开发核心区和特定区的设置、土地利用专项规划的编制、综合开发项目整体规划设计、沿线土地开发整理，以及土地使用权出让收益归集管理等方面进行了规定。

    下面，青岛新闻网记者就将从这几个方面一一解读。

    关于《办法》的基本原则

    着重强调优化城市空间功能布局，促进轨道交通建设和沿线区域经济发展。根据中央城镇化工作会议和中央城市工作会议的明确要求，要提高城镇建设用地效率，具体到轨道交通建设来说，就是要树立“精明增长”、“紧凑城市”的理念，优化空间结构的规划和布局。从轨道交通建设运营全周期，充分考虑轨道交通与土地资源开发的统筹协调，做好土地资源开发利用与车辆基地、停车场、车站、出入口、附属设施等在规划建设上的整体性，推动统一规划、同步报批、同期建设和一体运营，确保各类设施同步运行、各类功能同步实现。《办法》规定，以“集约节约、整体规划、统一控制、功能融合、有序开发”为原则。坚持轨道交通土地资源开发利用与轨道交通建设统筹协调、一体推进。

    关于轨道交通规划控制范围

    为严格落实全市轨道交通线网规划线路两侧土地控制与规划，实现轨道交通建设与沿线土地开发的协调联动，将开发价值最大的沿线土地控制起来以备利用，《办法》将轨道交通规划线路两侧各1000米内的土地，以及市、区（市）人民政府确定用于支持轨道交通建设和发展的其他土地纳入轨道交通规划控制范围并实施有效控制。

    外地经验：广东省人民政府针对轨道交通开发用地，规定以各站场为中心、半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地应作为开发备选用地，纳入开发用地规模。

    关于轨道交通土地开发核心区和特定区

    对于轨道交通对沿线经济的辐射带动作用，相关研究已经证明，辐射效果随距离增大而减小，1000米之外相关辐射带动作用已不再明显。因此，为加强对轨道交通车辆段、站点等设施周边土地的开发，最大限度发挥轨道交通带来的经济效益，我市根据上述理论研究及其他城市实践经验，规定轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200米区域内为轨道交通土地开发利用核心区，200米至规划控制的1000米区域范围内为土地开发特定区。

    外地经验：南京市规定，以轨道交通场站为核心，划定两个层次的规划设计范围，原则上将不小于轨道交通场站周边500米范围划定为“轨道交通场站综合开发特定规划区”，并将其中200米范围划定为“轨道交通场站综合开发核心区”。

    关于轨道交通土地开发区域专项规划主体

    《条例》规定，轨道交通管理机构负责牵头编制轨道交通规划。因此，轨道交通管理机构对线路及站点周边的经济发展程度、人口分布、产业状况等因素认识深刻，由其编制核心区土地开发利用专项规划非常合适，故《办法》规定其为核心区土地开发专项规划主体；同时，为了调动区市政府开发特定区积极性，《办法》规定区市政府负责编制特定区土地开发规划。

    关于轨道交通设施和开发项目的统一实施

    对于轨道交通设施和综合开发项目统一实施的问题，我市的地方性法规和一些外地轨道交通法规均规定，与轨道交通设施在结构上不可分割、工程上必须统一实施的地上、地表和地下开发项目，由轨道交通经营单位统一实施。同时，根据我市地方性法规规定，综合开发应当统筹安排公共交通枢纽、商业服务等配套设施。因此，《办法》规定由轨道交通经营单位统一实施上述项目。实践中，统一实施对轨道交通经营单位在规划能力上提出了更高的要求，那就是需要轨道交通经营单位在规划设计阶段就要将综合开发项目与轨道交通设施在功能和结构上充分融合，达到整体规划、一体设计。

    关于土地使用权出让收益归集

    《办法》规定，核心区规划由轨道交通经营单位编制，核心区土地由轨道交通经营单位负责开发，因此，由轨道交通带来的沿线土地溢价收入理应纳入地铁专户，用于轨道交通建设和运营。

    《办法》规定，特定区由区市政府负责开发，由于轨道交通辐射带动作用，相关沿线土地溢价由市和区市分享符合开发原则。

    为筹集轨道交通建设资金，市政府前期也出台了相关文件，分别区市情况提取比例不等的地铁建设基金。但通过近几年的执行情况来看，上述文件效力层级低、稳定性差，地铁建设基金经常出现计提不能的情况，资金缺口很大。《办法》根据上述实际情况，规定轨道交通基金不再区分相关区市，统一按照土地出让金的10%计提，并规定不得减免。（本网记者）