政府承诺居民搬迁未兑现 投入数千万化工厂停产

　　未能兑现的“承诺”

    一些地方政府在招商引资时，为了能快速招到商、引到资，经常作出一些承诺，一些时候这些承诺甚至成了有关部门审批项目的附随条件。然而，一旦承诺得不到兑现，企业很可能陷入“进退两难”的境地。

    江苏省泰州市一家化工企业，目前就遭遇了这样的困境。

    A镇政府作出“承诺”化工项目获准上马

    由于选址不符合与居民区相距不小于100米的隔离要求，项目迟迟未获批。镇政府向环保部门出具书面说明，承诺三年内将附近居民全部搬迁。

    2001年初，江苏省泰州市在其辖区高港区野徐镇建设高港工业园区，镇政府负责招商引资的人员邀请栾忠岳来园区投资建设化工企业。栾忠岳倾尽所有并举债在工业园建起了一个占地15亩、8000余平方米厂房建筑的泰州市天源化工公司(下称“天源公司”)。

    2004年下半年，经过认真考察，天源公司准备新上2，3B二氰基丙酸乙酯项目。泰州市环境科学研究所在对该项目进行环境影响评价时，认为该项目符合当前国家产业政策，对于促进当地经济发展效果明显，“从环保的角度看，该项目在该区建设是可行的”。但是，由于该公司东侧以及南侧50米处有零星的几户居民，不符合当时化工区与居民区相距不小于100米的隔离要求，致使项目迟迟不能得到泰州市环保局批准。

    2005年12月16日，镇政府向泰州市环保局出具书面说明，承诺拟在未来三年内将工业园区附近300米范围内的居民全部拆迁搬进镇生活区集中安置。因为有环境影响评价资格证书和镇政府搬迁居民的书面承诺，2006年9月，泰州市环保局批准天源公司新上2，3B二氰基丙酸乙酯项目，并于2007年7月投入试生产。

    为了这个项目，栾忠岳付出了大量的心血和汗水。为了环保达标，他在极其艰难的情况下，举债100多万元对企业进行技改升级，兴建了废水母液蒸馏分离循环回收装置，在全国同行业中率先达到无废水排放；为了寻找市场，他常年在大江南北奔波……

    辛勤的汗水换来了丰硕的成果。公司从当初的年销售几十万元、几百万元，发展成为一个拥有职工60名、年销售收入数千万元，产销两旺的好企业。

    B“承诺”未兑现公司遭停产重罚

    镇政府搬迁居民的“承诺”未兑现，厂址与居民区相距不小于100米远的技术规范难以满足，公司被迫停产。公司认为，搬迁是政府行为，自己无法调动行政资源搬迁周边住户。

    2009年5月，天源公司所属的野徐镇从高港区划入了泰州医药高新技术产业园区，天源公司所属地由原来的泰州市郊区农村变成了新的城区。

    就在公司蒸蒸日上时，2009年12月2日，泰州市环保局对该公司下达了《行政处罚决定书》，责令立即停产，并处罚款6.5万元。泰州市环保局处罚的依据是，天源公司试生产以来，“至今未办理环保竣工手续”。

    泰州市环保局的解释是，由于当初作出承诺搬迁园区周围居民的野徐镇相关领导调离等原因，至今不但没有拆除原有的居住户，而且由于变成了新城区，大量新的住户纷纷向工业园区集中，在天源公司的周围建起了一片片拆迁安置小区。因天源公司厂区达不到与居民住户相距100米的隔离要求，引发居民多次对天源公司的污染进行投诉。

    泰州市环保局强调，天源公司还存在着扩大规模与环评不符的问题，但主要问题是“与住户相隔100米”的隔离距离达不到要求，因为这是硬性指标、强制指标，如果这一指标不能达到，环保部门无法进行环境保护设施竣工验收。

    2010年6月3日，泰州市环保局向泰州市海陵区法院申请强制执行《行政处罚决定书》。海陵区法院开庭时，泰州市环保局称，只要天源公司依照野徐镇政府的承诺将厂区周围300米内的居民迁走，环保部门将尽快安排环境监测人员对公司周边环境进行监测，启动环境保护设施竣工验收手续，帮助公司恢复生产。

    天源公司在庭上辩称，当初向泰州市环保局作出搬迁居民承诺的是野徐镇政府，而不是天源公司；再说搬迁居民是政府行为，企业是无法调动行政资源搬迁厂区周围的住户；天源公司自始至终按照规定上项目，没有过错，不应该受到停产处罚。

    因为隔离距离达不到规定要求，天源公司的抗辩理由没有得到法院支持。2010年6月11日，泰州市海陵区法院下达了(2010)泰海非诉行审字第24号《行政裁定书》，裁定支持泰州市环保局的处罚决定。

    因为天源公司的存在，影响了天源公司周围新建的拆迁安置小区建设进程，小区环评迟迟无法通过，房产无法对外销售。2011年6月8日，泰州市环保局将天源公司列入环保“黑名单”。

    2014年4月，天源公司向泰州市环保局提出申请，要求恢复试生产，5月14日，泰州市环保局作出《建设项目试生产(运行)环境保护核准通知》，以天源公司卫生防护距离内居民未拆迁到位等问题，不同意试生产。天源公司不服，向江苏省环保厅申请行政复议，9月25日，江苏省环保厅作出行政复议决定书，维持了泰州市环保局的决定。

    C公司投入数千万元损失应该由谁承担？

    专家指出，环保部门把政府信用承诺作为前置许可的审批条件，违反了行政许可法；同时，搬迁居民承诺构成对镇政府的约束，承诺具有法律效力。

    企业被批准投资上项目，待投入了数千万元资金后却又被不准生产，其巨额的投资损失该由谁承担呢？栾忠岳多次在泰州市环保局、泰州医药高新技术产业园区管委会以及野徐镇政府之间来回奔波。泰州市环保局认为，企业停产的根子在镇政府当初搬迁居民的承诺没有兑现；而镇政府认为，当初在招商引资大背景下，泰州市环保局把信用承诺作为前置许可的审批条件，这本身就不对，现在责令天源公司停产决定，又是泰州市环保局作出的，可见造成天源公司如今不可收拾的局面主要责任不在镇政府。

    东南大学法学院副教授、行政诉讼法学博士顾大松指出，天源公司基于对泰州市环保局的行政许可及野徐镇政府承诺的信赖，投巨资新上了化工项目。依据信赖保护原则，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，不得随意撤销该项许可。如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，如果被许可人基于信赖行政许可决定的合法性，投入了人力、物力、财力用以开展生产经营，因行政许可的撤销而产生的损害，行政机关应当予以赔偿。

    顾大松说，泰州市环保局将野徐镇政府的搬迁居民承诺作为行政许可附随条件，本身就违反了行政许可法的相关规定。天源公司当初距居民区的距离达不到强制隔离距离，泰州市环保局在审批时是明知的。由于轻信野徐镇政府的承诺而批准天源公司新上化工项目，现在又以居民没有搬迁、企业达不到隔离距离要求、无法进行环保设施竣工验收为由而责令企业停产，这种政府部门“有病”而让企业“吃药”的行为，不合情、不合理，更不合法。

    镇政府承诺没有兑现，是导致天源公司停产的一大原因，那法律有无追究野徐镇政府的办法呢？顾大松指出，这方面没有明确立法规定，但在法理上，镇政府应承担一定责任。镇政府向泰州市环保局作出的搬迁居民承诺，只要该承诺不违反法律规定，即构成对镇政府的约束，镇政府应当履行承诺所确定的义务。

    D杜绝“乱承诺”建设诚信政府

    政府在招商中承诺一旦得不到兑现，很可能会使企业陷入“进退两难”的境地。本质上，政府失信是对公共责任的背离。

    目前不少地方政府为了招商引资需要，不负责任地过度承诺，滥许愿、乱表态，根本没有考虑兑现承诺。此外，有些项目还可能是前任政府领导出于个人“政绩”或“形象工程”需要而引进的，待前任异地任职后，“新官”上台后不愿意兑现承诺，从而搁置起来的案例也屡见不鲜。事实证明，地方政府在招商中承诺一旦得不到兑现，则很有可能会使企业陷入“进退两难”的境地，给企业投资带来巨大的风险。

    顾大松认为，政府失信表面上是“抹黑”了政府形象，而本质上却是对公共责任的背离。政府信用是一种比较特殊的信用，由于政府的垄断力，它很容易单方面违背合约，以社会利益的损失为代价来获取自身的利益。政府失信的“杀伤力”不可小觑，它对社会信用的危害往往是致命性的。

    谁来监管政府的失信行为？这是一个亟待引起有关部门重视的重大课题。就我国目前的现状来看，通过教化的方式增强政府部门的责任观念，让其从道义与精神上形成一种信用自觉，这固然有一定效果，但却不是最佳选择。

    事实上，政府失信源于对制度的亵渎与漠视，因此，重构政府信用还得从制度完善入手。这就需要一套清晰、透明的规制与激励机制，让立法权和司法权真正能对政府权力起到威慑作用。(智敏)