"奇葩证明"泛滥 公安户政是各类证明高产地

    “一次次证明户口簿是真实的，非常荒唐”

    荒唐的实质是推责

    采访中，无论是办事群众，还是开具证明的单位，都对不必要而又被要求开具的“奇葩证明”感到厌烦。不少案例中，当事各方无一获利，本是为了科学管理的“证明系统”，却成了类似零和博弈的冗余行政。

    裹挟其中，被戏称为“全能”的社区居委会工作人员感触尤深。

    “居民来办事，我们从来不说‘这个我们做不了’，可是有时候面对其他单位要居民来居委会开的一些证明，我们还真做不了。”在武汉市武昌区水果湖街道张家湾社区，党支部书记高桂萍说，只要居委会能够调查清楚的，都会给居民开具证明，但有一些证明，居委会确实无能为力。比如，开商铺要开“不扰民证明”、保险理赔要开“在家中受伤证明”，甚至还有要居委会开“无犯罪证明”等。

    “有些企事业单位，多年来延续使用一张办事表格，遵循一套办事流程，每每需要让居民找居委会签字盖章，试图将责任转嫁给居委会，这给我们办事人员带来了沉重的心理负担。”水果湖街道办事处副主任熊云称，居委会是居民的自治组织，而非行政机关的下级单位，没有承担如此多审批事项的职能。

    在武昌区的大成社区，这种心理负担成了现实纠纷。社区居委会开具的亲属关系证明，被一户居民认为影响了法院关于遗产继承的判决，居委会因此惹上了不小的麻烦。

    而公安户政部门也向来是各类证明的“高产地”。

    段维维是湖北省荆门市公安局东宝分局龙泉派出所户籍室的一名“敲章员”。因为派出所辖区是中心城区，在段维维这里，几乎每天都会上演关于“奇葩证明”的“拉锯战”。

    “请帮忙开张我和女儿的母女关系证明。”5月27日上午，一女士急匆匆地递上户口簿。

    “黄女士，按规定，您的户口簿上已经注明您和女儿系母女关系，我们不应再出具证明了。”

    “不行啊，同志，我女儿出国读书，要做出生公证，必须派出所开母女关系证明。”段维维无奈，很快将证明开给了黄女士。

    为规范派出所出具证明工作，2012年湖北省公安厅专门出台《湖北省公安派出所出具户籍信息证明工作规范(试行)》，对派出所出具户籍信息证明、违法犯罪记录证明等作了明确规定，其中第八条写得清楚：居民户口簿和居民身份证是公民身份的法定证件，公民在从事需要证明身份的有关活动时，应出示居民户口簿和居民身份证。公安派出所不再对居民户口簿、居民身份证记载信息出具证明。

    “但在实际工作中，我们往往没有办法拒绝。涉及到财产继承、出生公证的，相关部门不看户口簿，只看派出所的亲属关系证明，我们等于是一次次地证明发出去的户口簿是真实的，非常荒唐。”段维维说。像这样的户籍证明，她每年要开具2000多份。

    采访中，派出所窗口民警无一例外地表示，开这些证明，是当前最难办、又最影响警民关系的事情。

    “有些当事人开证明被拒后，就在办证大厅哭闹不走，别的群众看见了，还以为是警察故意刁难。”荆门市东宝公安分局副局长安政泉认为，这些证明，其实是在转嫁风险、推卸责任，也在一定程度上影响公安机关的权威。

    公安部负责人日前表示，公安部已部署各地认真清理本地有关户籍证件使用管理的政策规定，全面梳理证明的种类，对于能够凭户口簿、身份证证明身份及亲属关系的，一律不得要求公民出具其他户籍证件。

    “证明我还活着，要盖几个公章”

    “多此一举”的背后考量

    让基层受累、群众麻烦的各种五花八门证明，到底有无存在必要？相关职能部门也有不同观点。

    比如社保年审，是群众抱怨的“奇葩证明”高发区。住在武汉一家养老院的陈生向记者诉苦：“证明我还活着，要盖几个公章，真是折腾人！”陈生是贵州人，每年都需要寄一张证明其活着的“健在证明”到社保参保地贵州毕节，然后才有资格领取社保金。

    湖北省人力资源和社会保障厅社会保险局副局长刘建军认为，这种“健在证明”在当下很有必要。因为不少地区常发生冒领社保金，甚至在亲人去世后，家人隐瞒情况，继续领取社保金的事件。2014年，湖北省本级53万参保人员中，有288人年审没通过，其中40多人没有参与认证，很可能该参保人已死亡。

    一份名为“异地居住人员领取社会保险待遇资格协助认证表”的证明，就是为了杜绝社保“吃空饷”，避免死人领养老金。同时，只有在异地办理社保的居民才需要开具这种证明，一般每年进行一次。

    刘建军认为，假如建立了全国性跨部门的人口信息大数据平台，许多证明就可以取消了。比如，目前之所以需要群众自证“活着”，主要原因是公安、社保、民政等部门尚未建立数据共享平台，社保中心无法掌握参保人的动态信息。

    不过，他认为社保年审的具体方式还可以更加便民。目前异地领取社保人员的年审工作，既可以在网上拍照认证，也可以在当地社保部门认证，如因老人的身体原因无法自行认证的，可以由其家属或所在居委会申请，社保人员上门认证。

    湖北省民政厅社会事务处副处长钟宁却认为，很多证明其实是无用的，最典型的就是婚姻证明。2014年，湖北全省开具了50余万份婚姻证明，而当年登记结婚的人数是61万对。群众买房买车贷款、户口迁移、出国、申请低保、办理人才住房津贴、入职等十几种常见事务，都需要婚姻证明，这让婚姻登记处的工作人员不堪重负。

    不久前，28岁的刘紫想要提取公积金用于租房，武汉市住房公积金管理中心武昌分理处告知她需要提供“单身证明”，即无婚姻登记记录证明。带着户口簿和身份证，顺利拿到了“单身证明”的刘紫却一头雾水，因为证明上有一行说明：“此证明只表明在本登记机关所辖范围内目前无结婚登记记录，但不排除其在本辖区以外的其他地方的结婚登记。”

    “这样的证明不是自欺欺人吗？这能证明我没有结婚？”刘紫很是不解。

    钟宁解释，因为婚姻登记可在夫妻任何一方的户籍所在地办理，虽然目前湖北全省的婚姻登记有统一的信息库可查，但并未和外省联网，所以，婚姻登记处并不能确认办证人员是否有过婚姻。“这是一个不是证明的证明，实际上没有任何意义。目前民政部门也给不了确切的说法。”

    “个别不诚信的社会现象让全社会埋单”

    行政理念需“眼睛向下”

    针对基层户政管理人员的无奈，一些采访对象表示，这些看起来可笑的证明，大多出自严格负责的“把关员”之手，“这些同志严格遵照制度规定，不知道变通，有时候会显得不近情理。因为社会上假证太多，导致一些单位不敢相信证件，而让群众去证明证件的真实性。”

    湖北省公安厅户政处负责人介绍，在以往，由于政策法规不够严密、基层户政管理人员能力参差不齐等因素，手写档案存在资料不齐全、不规范、不连续而难以认定的问题，一些办事单位为了规范管理、规避风险，往往需要公民到公安机关开具身份、亲属关系、婚育状况等方面的证明。从这个角度上说，有些证明确实是必要的。

    为减少户政方面的“奇葩证明”、严格管理，《湖北省公安派出所出具户籍信息证明工作规范(试行)》明确取消户口迁移身份证明、户口性质证明，改由公安机关内部调查，在工作中遇到特殊情形时，用证据链代替证明。

    熊云将深受证明之烦的基层机构称为“保人”。他分析，随着社会转型，大量“单位人”变成了“社会人”，许多部门、机构与公民个人打交道时，特别是涉及提供资金、房贷、赔偿等重要经济活动时，往往希望找个可靠的“保人”，他们心目中最合适的就是街道办和社区居委会，于是在格式化的表格设计上直接列出“街道、社区盖章”，或者要求街道、社区出具相关证明。

    武汉大学法学院教授秦前红表示，当前人口、信息高度流动，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，面对这些新变化，以往的管理体制和社会管控方式明显滞后，与社会需求极不匹配。

    在徐双敏看来，这种因为个别现象而寻求“保人”或者让群众自证的做法，有“个别不诚信的社会现象让全社会埋单”之嫌，即以少数人的不诚信为由“绑架”全社会。她认为，这种把问题往外推，而非加强内部管理、更新管理手段的做法，就是懒政。

    “我们天天在喊增强服务意识，实际上还是从怎么方便自己的角度去管理，而非服务群众的角度。‘奇葩证明’频发，根子就在相关部门的理念上。”徐双敏认为，政府通过审批、审查、备案这些基本的手段实施管理，是必要的，一些被质疑的证明并不奇葩，全部取消并不现实。“审批管理的思路没有问题，但是要简化审批，由小概率事件引起的、没有必要的审批需要清除，还要加强事中事后的监管。”

    武昌区委组织部部长孙志军对此表示赞同，他分析，“奇葩证明”背后的深层原因，一是相关部门行政观念、手段落后，比如公安、民政、计生等部门都要求采集人口、户数等基础数据，不仅重复而且可能造成大量信息差错；二是行政理念没有完全做到“以人为本”，各单位“眼睛向上”多、“眼睛向下”少，更在乎上级怎么评价、不太在意群众怎么评价，在行政审批流程设计时，首先想到如何规避自己的法律、政策风险，转嫁责任，而不是首先考虑群众方便不方便。

    孙志军介绍，在创新社会治理之前，仅武昌区各部门的数据误差就在10万条以上，基层民生类的审批服务事项多达83项。“比如残疾人办个残疾人证，居然有9个环节！”

    此外，秦前红认为，面对失职问责，一些行政机关明哲保身，采取保守的管理方式，所有的行为考量首先集中在应对问责而不是考虑服务对象上。各部门为防范风险设立诸多内部考核指标，工作人员为了最大程度地“避险”，要求办事群众开具大量“奇葩证明”。