党报五问收费公路改革:收费期限为何延长

    从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一，“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时，也积累下债务高企、亏损加剧等诸多矛盾。按2004年11月1日起施行的现行《收费公路管理条例》（下简称《条例》），一些高速公路已经收费到期乃至超期，未来是继续收费还是停止收费？

    7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿（下简称《修订稿》），向社会公开征求意见。《修订稿》提出，政府收费的高速公路实行统借统还（即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”），收费期限以路网实际偿债期确定，不再受具体年限限制；偿债期、经营期届满后，实行养护管理收费。

    这样一来，收费公路改革迅速成为社会关注的热点：现行《条例》规定，政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别为最长不得超过15年和25年，中西部最长不得超过20年和30年。根据这一规定，收费还有期限，为何现在要改成“直至偿清债务”？养护期还要收费的依据何在？为何实行统借统还，将一省之内的高速公路打包处理？

    要认识改革初衷，还得冷静而理性地审视发展现状：高速公路为什么会债务高企、巨额亏损？高速公路是否建得过多过快了？近日，本报记者采访了交通运输部相关负责人及专家学者，试图深入剖析这些问题。

    一问：

    巨额亏损从何而来？

    资金需求巨大，银行贷款成为主要资金来源，加之建设速度加快，积累了高额债务

    “印钞机”“车轮一响，黄金万两”……有人说收费公路是一本万利的暴利行业，事实果真如此吗？

    “确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的，且利润率较高，但高速公路‘贫富不均’，整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。数据显示，2014年我国收费公路收支缺口高达1571.1亿元，此前三年分别为323亿元、566亿元、661亿元。

    巨额亏损从何而来？交通运输部公路局副局长王太认为，原因包括正常还债阶段还本付息支出增长，以及债务规模的不断增加：到去年底，全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大，则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。

    ——公路特别是高速路成本高，资金需求大。

    去年，我国四车道高速公路平均造价为7700万元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世纪90年代，一些路段成本仅需1000多万元/公里，前不久新建的京台高速，成本高达3.6亿元/公里。”交通部规划院战略所所长徐丽说，高速路成本升高除因原材料、人工成本上涨外，还受征地拆迁费用上升，以及因地形所限需修大量桥梁、隧道、高架桥等因素影响。

    ——高速公路建设资金大头来自银行贷款。

    据统计，现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元，以银行贷款为主的债务性资金占七成，且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠。“日本通过发债筹集资金，有的利息只有0.78%，而我们的融资成本一般在6%—7%。”国家行政学院教授王伟说。

    ——公路建设加快。

    王太认为，债务规模大也由于我国加快了公路建设：2010年，收费公路收支基本平衡；2011年至2014年，新增收费高速公路里程占总里程的31.1%，债务余额占债务总余额的45.6%。

    收费公路亏损，除债务规模大这一主因外，也不能忽视其他因素：个别企业严重超编，推高了用人成本、降低了运营效率；有的企业发放高额福利，甚至将资金建设楼堂馆所；有的高速路建设环节层层转包，或控制成本不力，导致超支等。“未来，应加强对收费公路机构编制、财务支出的控制，并引入第三方评价评估机构，对其技术状况、服务质量等作出客观独立的结论。”交通部公路研究院党委书记杨文银说。

    二问：

    高速公路是否建得过多过快？

    部分地方高速路存在规划随意调整、过度建设问题

    债务高企，亏损扩大，自然会带来这样的疑问：欠了这么多债，为何还要修高速？高速路建得过多过快了吗？

    根据《国家公路网规划》，到2030年，我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里，一些大通道还未完全贯通，另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示，该规划综合考虑了全国的政治、经济、文化、社会、军事等因素，“尽管近几年建设速度有所加快，但推进还算稳步。”

    值得注意的是，除国家高速公路网外，各省也有各自的地方高速公路网规划。“国高”有序推进，一些“地高”却可能存在过度建设。

    “过去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段，而不管有无车流，更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示，一些省份在错误理念的指导下，“编制过于宏伟的规划，有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”在赵坚看来，若某地长期内出行需求不足，完全可以修成低等级的普通公路，成本能低至少一半。

    “有些路段修成一级、二级就够了，但却修成了高速。”徐丽分析，其背后原因主要在于融资模式：修建一级、二级公路，需地方财政全部埋单；而修建高速，地方只需出一部分资本金，大头为银行贷款。

    徐丽建议，未来必须增强规划的严肃性，将建设与财政能力、资金解决方案统筹考虑，不然就可能埋下债务风险的隐患。

    不过，另一个不容否定的因素是：交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行，但要超前到什么程度，太难把握了。”张柱庭举例说，当年修建京津唐高速路时，本预计起初几年没什么车，结果刚开通就陷入拥堵。再者，道路建得越早造价越低，越往后成本就越高，“这是个悖论，很值得研究。”