收费到期，贷款尚未还清
山东15条高速公路延期收费引争议
对公路建设水平位居全国前列的东部大省山东而言，2014年注定是充满争议的一年。
15条高速公路延期收费的消息自年初公布之日起，公众的质疑从未停歇：“到期为何还收费”、“这么多年收的通行费去哪儿了”、“老百姓何时才能享受免费大餐”……
由山东论及全国，可以肯定的是，近年来，高速公路延期收费的案例比比皆是。类似案例屡现，争议焦点何在？公众权利与部门利益如何平衡？高速公路管理体制需要怎样变革？这块被媒体称为“最难啃的骨头”究竟该如何啃？
收费低导致无法按期还款？
早在2013年12月27日，山东省政府就印发了《关于同意延长菏泽至东明等15段高速公路收费期限的批复》，根据该文，6条原定收费期不足15年的政府还贷高速公路，收费期一律将延长至15年，9条收费期满15年的政府还贷高速公路将再延期收费一年。
该文发布后，引发了公众的热议，山东省政府的官方微博“山东发布”随即在2014年1月3日发布了山东省交通运输厅《关于部分政府还贷高速公路收费期限情况的说明》，对为何延期收费做出解释。
这份文件说，多年来，山东省交通运输厅对政府还贷公路一直实行“统贷统还”。菏泽至东明等9段政府还贷高速公路到达收费年限后，均未还清贷款。根据交通运输部等五部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。
其次，根据国家部委相关文件，我国将逐步完善和发展以普通公路为主的提供基础性普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系，即“两个公路体系”，高速公路将有偿使用，长期收费。按照这一思路，《收费公路管理条例》正组织修订中。
第三，若各个路段到期停止收费，将割裂高速公路整体性和完整性，重新设立主线收费站，加之车辆无限制地上路，将严重影响高速公路的高效畅通。
尽管此项说明出台及时，但其理由被指不够充足，甚至“牵强”，仍无法有效化解公众诸多疑问。
时隔半年，山东省交通运输厅再度就收费延期发声。据媒体报道，7月26日，交通运输部部长杨传堂一行在山东省交通运输厅召开座谈会。座谈会上，山东省交通运输厅厅长张传亭提及15条高速公路延期收费一事，并指出，如果到期即停止收费，将会引发一系列问题和风险。
张传亭建议，交通运输部应协调国家相关部委尽快修订《收费公路管理条例》，如果该条例短期内不能出台，建议先制定有关法规解释，为高速公路收费管理提供依据。
3个月后，10月23日召开的山东省政府三季度例行新闻发布会上，山东省交通运输厅新闻发言人范正金就此话题再度作出回应。相比于1月的书面回应，此次发布会上首次列出翔实收支数据，令人印象深刻。
范正金说，以2013年为例，全省政府还贷高速公路车辆通行费收入103.92亿元。累计各项支出，当年收支不但未达到平衡，反而多支出138.79亿元。
此外，目前山东境内所有高速公路，统一执行1998年确定的收费标准。以小型客车为例，收费为0.4元/车公里，比全国平均水平低11.1%，比东部平均水平低13%，比收费标准最高的省份低33.3%。
范正金表示，由于长期执行不相匹配的低收费标准，山东大部分政府还贷高速公路15年内无法偿还完贷款。范正金同时解释了若政府还贷高速公路收费期满即停止收费，在当前政府财力不足的情况下面临的诸多困难：影响公路事业的健康发展，今后政府还贷高速公路筹资将难以为继；将进一步降低还贷能力；割裂了高速公路的完整性。
在范正金看来，贷款何时能够还清，取决于高速公路建设养护成本、收费能力和收费期限3方面因素。范正金还透露，为筹集高速公路建设资金，山东争取将所有拟建高速公路项目全部推向市场，以公开竞争方式选择投资者。
发布会刚结束，各种质疑再起。此次发布会上，范正金同时宣布，今年年底山东省政府将再次召开新闻发布会。
争议源于法规之间有冲突
在山东省交通运输厅的历次解释中，《收费公路管理条例》被反复提及。这部制定于2004年的法规第十四条明确规定：“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。”
在全国人大代表、湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕看来，“此事引发巨大争议的焦点系政府还贷高速公路在贷款未还清而收费期限又已届满的情况下，延期收费是不是合理、是不是合法的问题”。
“官方与民间两个话语场割裂的重要原因是《公路法》与《收费公路管理条例》之间的潜在冲突。1998年实行的《公路法》没有规定政府还贷公路的收费期限，但规定了收费期限确定原则即通过收费来偿还贷款，而2004年国务院颁行的《收费公路管理条例》明确规定了政府还贷公路的收费期限是15年。”秦希燕说。
“这不是某一个省的问题，全国其他地方的高速公路同样存在这个问题”，交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所所长胡方俊认为，高速公路延期收费现象屡现，其根本原因在于《收费公路管理条例》关于收费年限的设置和高速公路还本付息的实际情况的脱节。
“15年年限是当年没有考虑各地实际的一刀切的理想化的界定，没有考虑到各省各地高速公路收费水平和收费还贷的具体情况不完全一致的情况，缺乏数据支撑和实践检验，再加之近年来公路建设成本快速上涨，而收费标准多年来没有同步调整，由此形成‘剪刀差’效应。”胡方俊说。
经过多年实地调研，胡方俊发现，包括山东在内的全国不少地方，政府还贷高速公路想在15年内还清，确实很难实现。
“‘贷款修路，收费还贷’政策支撑了我国高速公路建设30年的快速发展，但法规中关于年限的设定，却带来了当前高速公路发展的困局。”胡方俊说。
秦希燕认为，根据我国1998年实行的《公路法》第六十条以及2004年由国务院颁布实行的《收费公路管理条例》第十四条、第三十七条的规定，山东省所涉15条政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款的原则确定，最长不得超过15年，收费期限届满，必须终止收费。山东省15条高速公路延期收费行为不合法。
“在依法治国的大背景下，政府部门应当更加注重依法行政，应严格依法办事。”秦希燕强调。
在胡方俊看来，不妨先将延期收费是否合理的问题搁置一边，继续探讨这一话题，“到了年限后，还没有完成付息还本，债务缺口怎么解决，《收费公路管理条例》并没有答复这个问题”。
现实中，由地方政府埋单的案例并不鲜见。胡方俊举例，北京市政府向北京市首发集团购买了五环公路建设的债务，所有车辆免费通行；郑州市政府允许悬挂豫A牌照的10座以下(不含)小型客车在绕城高速公路上免费通行，通行费由郑州市政府埋单；为吸引外商投资，深圳市政府则购买了梅观高速公路部分路段的收费权。
“如果山东省政府财力足以支撑高速公路到期后免费向社会开放，理论上是可以的。客观上来讲，山东省政府财力不足以收购没有付息还本的高速公路建设的债务，所以造成了目前现状。”胡方俊说。
胡方俊认为，从公共财政学来讲，一旦政府停止收费后，债务就由省财政来承担，也就是用省税收来承担，要在老百姓的公共利益中挤占教育、社会福利等各种公共财政的支出。“这样的话，人人有份，是明显不合理的，也就是说，从政策制定的不合理转嫁到公共财政支出的不合理。由此面临作为高速公路使用者的部分人员承担和公共财政承担的选择。”
这块“难啃的骨头”该如何啃
高速公路延期收费问题，近年来频频在全国两会上被代表委员们提及，变相多收费的公路甚至被代表委员们指责为地方政府和企业的“提款机”。
秦希燕还注意到一些政府将还贷高速公路违规转成经营性公路的现象，他主张应严查其中是否隐藏腐败问题。
“《收费公路管理条例》第十一条规定，建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。因此，一方面，政府还贷公路不以营利为目的，而另一方面，政府将还贷公路违规转成经营性公路后，实际是政府出让收费权，将收费权转移到企业，公路变成经营性公路，以营利为目的。这样就造成公路通过政府转让，成了某些企业的‘印钞机’，其惊人利润的背后，可能存在腐败问题。”秦希燕说。
秦希燕指出，现实中，政府还贷高速公路违规转成经营性公路的行为时有发生，往往牵涉到部分政府官员的腐败问题，比如部分省市交通厅官员因腐败落马，与还贷高速公路违规转成经营性公路中涉及行贿受贿犯罪行为有关。
此外，在是否延期收费这一涉及公众利益的重大事项中，公众参与决策的程度甚低，胡方俊注意到目前各地从未就此召开过一次听证会。
一方面要解决高速公路的成本问题，另一方面要保证高速公路的公共性，这块“难啃的骨头”究竟该怎么啃？在不少专家学者看来，需拿出壮士断腕的勇气，高速公路管理体制改革势在必行。
对此，胡方俊开出的药方是，建立一个科学化、精细化、透明化的体制。
胡方俊建议，要有勇气、有责任本着求真务实的态度，对收费年限和收费标准进行一个科学合理的界定而不是简单的一刀切。提倡延长收费年限，降低收费标准，减轻现代人高速公路通行的压力，而不是简单的不收费，让使用者合理付费，而不是让使用者在短期内全额付费。
其次，要制定科学合理的高速公路财务管理体制。目前客观来讲，高速公路建设大量使用的是银行贷款，银行贷款的财务成本明显高于国债和企业债券，因此要科学合理地利用地方政府发债和企业债券的融资方式降低财务成本，减轻高速公路付息还本的压力。
第三，建立科学合理的高速公路管理体制，降低管理成本。用交通运输物联网体系(即给每辆车贴一个电子标签，给收费通道安装电子阅读器，实现无现金收费)替代目前的人工收费体系，通过管理技术的提升节省大量管理成本，减轻公共财政负担。
提高养护管理水平，以预防为主，降低养护成本，减轻财政负担。
“完善高速公路的收费监督，加强审计监督的同时要增加收费的透明度，公路的规划、建设、运营都应该公开一本账，建设维护花多少钱、收了多少钱、多少年内还清，让老百姓清清楚楚，这样既利于执法部门的监督，也有利于预防腐败”。秦希燕提出，依法调整已批准的收费期限，可设置听证环节，听取各方面意见，引入外部监督。
秦希燕同时建议，还应合理规划高速公路建设、收费制度的设计，保证成本的同时兼顾公路的“社会公益性”，避免或减少到期收不回“成本”现象的出现；要加大政府对公路基础设施建设的投资力度，加强对国家投资的去向审计，加大政府对公路维护的财政支持。
现实中，重新修订相关法规的呼声显然已得到相关部门重视。2013年5月，交通运输部组织起草了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，并公开征求意见。其中一项修改内容是：“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，接受社会监督。”
在交通运输部的一次例行新闻发布会上，该部政策法规司副司长魏东在回答记者提问时说：“《条例》的修订是一个社会性很强的立法项目，涉及经济社会的发展，关乎人民群众的切身利益，我们将认真收集、汇总、研究各方的意见，在下一步修改工作中统筹考虑、消化吸收，待草案修改成熟后将报送国务院审核。”（本报记者 邢婷）